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举报超市销售过期食品,奖励0.2元?!

发表于:2019-01-21 点击:

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举报超市销售过期食品,奖励0.2元?!
济南中院对一起“行政奖励案”作出判决!

中国法学会消法研究会通字(2019)第3号
发布:济南中院新闻?#34892;?来源:济南中院行政审判庭

 

【裁判摘要】

    关于如何选择?#35270;?#37096;门规范性文件问题,首先,应审查部门规范性文件的合法性、地域?#38498;陀行?#24615;;其次,在上下级部门规范性文件均?#34892;?#30340;情况下,如果下级部门规范性文件与上级部门规范性文件不一致,应优先?#35270;?#19978;级部门规范性文件规定;第三,在优先?#35270;?#19978;级部门规范性文件的同时,还应遵循对行政相对人有利的原则选择?#35270;?#37096;门规范性文件。

    在公民、法人或其他组织对食品药品的举报符合规定时,应遵循诚信原则给予?#20449;?#30340;行政奖励;对投诉举报行为予以行政奖励应结合社会?#38382;疲?#24182;与相关政策相一致,在营造营商环境、鼓励投诉举报和?#31181;?ldquo;职业打假人”之间进行兼顾和平衡。

    原告:贾某某。

    被告:济南市某区食品药品监?#28966;?#29702;局。

    法定代表人刘某某。

    原告贾某某不服被告济南市某区食品药品监?#28966;?#29702;局(以下简称某食药监局)行政奖励行为,向一审法院提起行政诉讼。

    原告贾某某诉称,原告向被告举报某超市销售过期食品,并申请奖励。被告依据《济南市食品药品违法行为举报奖励办法?#32602;?#20197;下简称《济南市奖励办法?#32602;?#20316;出《关于举报奖励情况的说明?#32602;?#20197;下简称《奖励情况说明?#32602;?#21407;告认为被告作出的《奖励情况说明》?#35270;?#27861;律错误,?#26434;?#21407;告的举报奖励应当?#35270;?#39135;药监稽[2017]67号《食品药品违法行为举报奖励办法?#32602;?#20197;下简称67号《奖励办法?#32602;?#31532;十条的规定,诉至法院,请求:1、撤销《奖励情况说明?#32602;?#37325;新依法对原告作出举报奖励;2、诉讼费由被告承担。

    被告某食药监局辩称,被告作出的《奖励情况说明》程序合法,事?#30331;?#26970;,证据确凿,?#35270;?#27861;律、依据正确,请求驳回原告的诉讼请求。

    一审法院经审理查明,2017年3月13日,原告向被告举报违法责任人销售过期食品,并申请奖励。2017年9月4日,被告作出(济某)食药监食罚[2017]310号行政处罚决定书,认定原告举报事项属?#25285;?#24182;对某超市作出以下处罚:1、没收违法所得2.02元;2、罚款5万元。被告于2017年9月25日通知原告提交相关材料申请举报奖励,并于2017年10月24日向原告支付奖励款0.2元。2017年11月10日,被告作出《奖励情况说明?#32602;?#20027;要内容为:原告向被告举报的某超市经营超过保质期的面包案,被告已依法处理完毕,根据《济南市奖励办法》的有关规定,应给予原告的奖励金额为0.2元。原告不服,提起行政诉讼,请求撤销《奖励情况说明?#32602;?#37325;新依法作出举报奖励。

    一审法院认为,针对原告的举报,被告依法查明事?#25285;?#23545;被举报人作出相应处罚,并对原告进行奖励,其作出的《奖励情况说明》程序合法,认定事?#30331;?#26970;,对此予以确认。《济南市奖励办法》第十条第一款第(一)项规定:“……(一)属于一级举报奖励的,按案件货值金额的10%给予奖励;……”因涉案商品货值金额为2.02元,被告根据以上规定对原告奖励0.2元并无不当,其?#35270;?#35268;范性文件准确。原告要求撤销《奖励情况说明?#32602;?#24182;对原告重新作出举报奖励无事实?#22836;?#24459;依据,不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决:驳回原告贾某?#36710;?#35785;讼请求。案件受理费50元,由原告贾某某负担。

    上诉人贾某某不服一审判决上诉称,第一、《济南市奖励办法》虽然?#21697;?#20027;体明确,但?#21697;?#31243;序、权限、审查机制不全面,没有统一的登记和编号,且被上诉人未提交制定《济南市奖励办法》时征求公众意见、举行听证会或组织专家咨询论证?#21335;?#20851;证据,因此该办法不属于规范性文件。第二、《济南市奖励办法》的制定依据是国食药监办(2013)13号《食品药品违法行为举报奖励办法?#32602;?#20197;下简称13号《奖励办法?#32602;?#20294;被上诉人作出《奖励情况说明》时,13号《奖励办法》已被67号《奖励办法》废止,依据上位法优于下位法的原则,被上诉人应当依据67号《奖励办法》的规定对上诉人作出举报奖励。综上,一审判决认定事实错误,?#35270;?#27861;律不当。上诉请求:撤销一审行政判决并支持上诉人一审诉讼请求;一、二审诉讼费用由被上诉人承担。

    被上诉人某食药监局辩称,第一、《济南市奖励办法》是依法发布?#21335;?#34892;?#34892;?#30340;规范性文件,上诉人的举报事项发生在2017年3月,对该举报?#35270;謾?#27982;南市奖励办法》并无不当。第二、67号《奖励办法》和《济南市奖励办法》均属于规范性文件,依据《中华人民共和国立法法》?#21335;?#20851;规定,规范性文件之间并没?#34892;?#21147;层次之分,不存在所谓上位法与下位法的问题,食品药品监?#28966;?#29702;局不属于行政垂直管理单位,上级部门对下级部门只是进行业务指导,被上诉人属于某区人民政府的职能部门。第三、67号《奖励办法》与山东省《食品药品违法行为举报奖励实施办法》以及国家食品药品监?#28966;?#29702;总局下发的食药监办稽〔2017〕125号《关于落实食品药品违法行为举报奖励办法有关事项的通知?#32602;?#22343;授权地方可结合本地实际情况制定细则,但目前济南市?#24418;?#20986;台新的奖励办法,本案被上诉人?#35270;?#30340;《济南市奖励办法》仍然?#34892;А?#32508;上,上诉人的上诉理由不成立,一审判决认定事?#30331;?#26970;,?#35270;?#27861;律正确,请求维持原判。

    济南市中级人民法院二审对一审法院查明的事实予以确认。另查明,济南市食品药品监?#28966;?#29702;局?#22270;?#21335;市财政?#25351;?#25454;《中华人民共和国食品安全法》《中华人民共和国药品管理法》等相关法律、法规和13号《奖励办法?#32602;?#20110;2016年1月1日发布并实施了《济南市奖励办法?#32602;行?#26399;五年。2017年8月9日,国家食品药品监管总局和财政部对13号《奖励办法》进行了修订,公布并实施了67号《奖励办法?#32602;?#21516;时废止了13号《奖励办法》。

    济南市中级人民法院经审理认为,上诉人贾某某因举报食品违法行为并详细提供了被举报方的违法事实、线索及直接证据,举报内容与违法事实相符,被上诉人某食药监局依法查处后应依法给予上诉人贾某某一级举报奖励,各方当事人对此无异议,予以确认。67号《奖励办法》对一级举报奖励的规定为“一般按涉案货值金额或者罚没款金额的4%—6%(含)给予奖励。按此计算不足2000元的,给予2000元奖励”,《济南市奖励办法》对一级举报奖励的规定为“按案件货值金额的10%给予奖励”。本案涉案商品货值金额为2.02元,上诉人贾某某主张应?#35270;?7号《奖励办法》对其进行奖励,奖励金额至少为2000元,被上诉人某食药监?#36136;视謾?#27982;南市奖励办法》对上诉人贾某某予以奖励,奖励金额为0.2元。虽然上诉人贾某?#36710;?#35785;讼请求表述为请求撤销《奖励情况说明?#32602;?#20294;其诉讼实质系对被上诉人某食药监局作出的奖励行为不服而提起。因此,本案争议焦点问题是:被上诉人某食药监局对上诉人贾某某作出的奖励行为?#35270;?#27861;律规范是否正确。

    规范性文件,是指在规章以下,行政机关在法定职权范围内,按照法定程序制定并公开发布的,对公民、法人或其他组织具有普遍?#38469;?#21147;,可以反复?#35270;?#30340;行政公文。县级以上人民政府工作部门制定的规章以下规范性文件,为部门规范性文件。《济南市奖励办法》与67号《奖励办法》均属于政府工作部门针对食品药品违法举报奖励行为而制定的部门规范性文件。在具体案件中,如果部门规范性文件规定不一致并导致行政行为结果不同时,在如何?#35270;?#38382;题上,现行法律、法规未作出明确规定。

    关于部门规范性文件?#35270;?#35268;则问题,作如下分析:

    首先,应审查部门规范性文件的合法性、地域?#38498;陀行?#24615;。《食品药品投诉举报管理办法》第三条第二款规定:“各级食品药品监?#28966;?#29702;部门应当加强对食品药品投诉举报管理工作的指导协调,加强宣传,落实举报奖励制度,鼓励并支持公众投诉举报食品药品违法行为。”但如何落实举报奖励制度,《食品药品投诉举报管理办法》没有具体规定。参照《中华人民共和国立法法》第八十条、第八十一条、第八十二条的规定相关精神,国家食品药品监管总局和财政部可以在本部门的权限范围内公布并实施相应举报奖励办法,在?#35270;?#22320;域上未作出特别规定时,其效力范围覆盖全国;济南市食品药品监?#28966;?#29702;局?#22270;?#21335;市财政局?#37096;?#20197;根据本行政区域行政管理的需要制定具体的举报奖励办法,在本行政区域内?#34892;А?#26412;案中,67号《奖励办法》及《济南市奖励办法》均系现行合法、?#34892;?#30340;部门规范性文件,在?#35270;?#22320;域上未作出特别规定,在内容一致的情况下均可?#35270;?#20110;本案。

    其次,在上下级部门规范性文件均?#34892;?#30340;情况下,如果下级部门规范性文件与上级部门规范性文件不一致,应优先?#35270;?#19978;级部门规范性文件规定。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十六条规定:“省、自治区、?#27605;?#24066;的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导,并且依照法律或者行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导或者领导。自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导,并且依照法律或者行政法规的规定受上级人民政府主管部门的业务指导或者领导。”虽然地方人民政府的工作部门系受人民政府统一领导,上级部门与下级地方人民政府相应部门不存在直接的行政领导关?#25285;?#20294;在业务上存在指导或领导关系。上级主管部门发布的部门规范性文件在性质上更符合行政命令的特征,上级主管部门以规范性文件的?#38382;?#21457;布政令,是我国行政管理的基本手段,也是实现行政效率的基本要求,是国家行政管理和政府法?#35859;?#35774;的重要组成部分,下级部门应当遵从。上级部门规范性文件作出具体规定的,下级部门在制定规范性文件时应保持一致,下级部门制定的部门规范性文件不得减损公民、法人或其他组织权利或者增加其义务,否则,若导致行政行为结果出现较大差异时,优先选择?#35270;?#19978;级部门规范性文件的规定。本案中,《济南市奖励办法》是根据13号《奖励办法》制定的。2017年8月9日,国家食品药品监管总局和财政部对13号《奖励办法》进行了修订,公布并实施了67号《奖励办法?#32602;?#21516;时废止了13号《奖励办法》。《济南市奖励办法》没有明文废止,其规定的内容与67号《奖励办法》相一致的部分,应?#26412;?#26377;法律效力,但与67号《奖励办法》不一致的部分,应?#35270;?7号《奖励办法》相关规定。

    第三,在优先?#35270;?#19978;级部门规范性文件的同时,还应遵循对行政相对人有利的原则选择?#35270;?#37096;门规范性文件。本案中,2017年8月9日实施的67号《奖励办法?#32602;?#26681;据我国经济的发展情况,作出了“一般按涉案货值金额或者罚没款金额的4%—6%(含)给予奖励。按此计算不足2000元的,给予2000元奖励”的规定;《济南市奖励办法》对一级举报奖励的规定为“按案件货值金额的10%给予奖励”。本案涉案商品货值金额为2.02元,如?#35270;?7号《奖励办法?#32602;?#19978;诉人贾某某获得的奖励金额至少为2000元,如?#35270;謾?#27982;南市奖励办法?#32602;?#19978;诉人贾某某获得的奖励金额为0.2元。在?#35270;?#19978;下级部门规范性文件导致行政行为结果出现较大差异时,应遵循有利于行政相对人的原则,被上诉人某食药监局于2017年9月对上诉人贾某某实施奖励时,应?#35270;?7号《奖励办法》?#21335;?#20851;规定。

    行政奖励应符合诚信原则。行政机关制定并发布的有关违法行为举报奖励办法既属规范性文件,?#36136;?#25919;府的公开?#20449;担?#26377;关行政机关在执法过程中应?#32454;?#36981;守,在公民、法人或其他组织的举报行为符合上述办法的规定时,应遵循诚信原则给予?#20449;?#30340;行政奖励。67号《奖励办法》关于奖励数额不低于2000元的规定,应属对举报人的?#20449;担?#33509;不予兑现,有违诚信原则。

    此外,行政机关?#35270;?#27861;律规范还应当结合社会?#38382;疲?#24182;与相关政策相一致。食品药品安全直接关系到人民群众的切身利益。近几年,出售过期食品、无证无?#31449;?#33829;食品、无合法?#20013;?#21046;售药品?#35748;?#35937;屡禁不止,毒奶粉、瘦肉精、不合格疫苗等事件更是刷新了人民群众对食品药品安全问题的认知,食品药品安全?#38382;?#19981;容?#27490;郟?#20266;劣食品药品已使消费者付出惨痛代价,对食品药品安全构成了严重威胁,严重影响人民群众对食品药品安全的信赖。严厉打击食品药品违法犯罪行为,确保食品药品安全,势在必行。为了及时发现、控制和消除食品药品安全隐患,2003年11月27日,国家食品药品监?#28966;?#29702;局和财政部联合发布了《举报制售假劣药品有功人员奖励办法?#32602;?013年1月8日,国家食品药品监?#28966;?#29702;局、财政部又印发13号《奖励办法?#32602;?017年8月,食药监总局会同财政部,发布67号《奖励办法?#32602;?#23558;单次举报奖励限额从原先的30万元提高到50万元,均体?#33267;?#40723;励社会公众参与举报食品药品违法行为的积极性,通过社会公众来发现并积极举报食品药品违法行为,?#28304;?#21040;打击食品药品违法犯罪,保障食品药品安全的目的。?#35270;?7号《奖励办法》?#21335;?#20851;规定对上诉人贾某某予以奖励,更加契合当前的食品药品监管政策和制定食品药品违法行为举报奖励办法的立法目的。

    不可否认的是,对食品药品违法行为举报奖励催生了“职业打假人”这一特殊群体。应在营造营商环境、鼓励投诉举报和?#31181;?ldquo;职业打假人”之间进行兼顾和平衡。所谓兼顾,就是在支持鼓励企业发展的同时,必须确保食品药品安全;所谓平衡,就是在三者之间寻求一个结合点和平衡点。举报者向食品药品监管部门举报食品药品违法行为,经查实符合奖励条件的,依法应当获得奖励,现行的食品药品投诉举报奖励办法也并未对“职业打假人”进行明确界定并排除。依法打假具有正当性,有利于社会健康发展,应予支持;营商企业不生产、不流通伪劣产品,“职业打假人”自然失去存在的基础。本案中,被上诉人某食药监局在二审法庭调查结束后向法院提交了《关于对贾某某相关情况的说明》及相关证据,主张上诉人贾某?#35802;?ldquo;职业打假人”,并存在涉嫌敲诈勒索、扰乱行政机关办公秩序等行为。对上诉人贾某?#36710;?#19978;述行为,被上诉人某食药监局在行政程序中未予以认定并处置,在本案一审、二审诉讼过程中也未向人民法院提出答辩意见并提供相应证据,根据行政诉讼相关举证规则,对被上诉人某食药监局提交的《关于对贾某某相关情况的说明》及相关证据不予采纳。在法律?#24066;?#30340;范围内进行打假对规范食品药品安全行为具有积极意义,但是以打假的名义对食品药品生产、销售厂商等进行威胁、敲诈的行为扰乱了营商秩序,不具有正当性,不应予以支持。如果被上诉人某食药监局确有证据证明上诉人贾某某在投诉举报过程中存在违法行为,可另行依法予以查处。

    综上,被上诉人某食药监局对上诉人贾某某作出的奖励行为及一审法院所作判决,?#35270;?#27861;律规范不当,均应依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第(二)项及第三款之规定,判决如下:

    一、撤销一审法院(2018)鲁0112行初91号行政判决;

    二、撤销被上诉人济南市某区食品药品监?#28966;?#29702;局对上诉人贾某某作出的奖励行为;

    三、责令被上诉人济南市某区食品药品监?#28966;?#29702;局于本判决?#30171;?#20043;日起15日内依法重新对上诉人贾某某作出奖励行为。

    一、二审案件受理费共100元,均由被上诉人济南市某区食品药品监?#28966;?#29702;?#25351;?#25285;。

                 (孙继发、王?#38754;茫?/p>

                      (二红供稿)

                             中国法学会消法研究会办公室

                                     2019年1月15日

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